上海老年大学副校长

上海市老年教育理论研究中心主任

上海老年教育研究院常务副院长

沈  鸿

本课题探讨的是老年教育“法治化”相关中观问题。

法治强调一个国家处于依法治理的一种状态，是在法及其司法体制健全的情况下，在完全地服从于和体现了社会的整体利益与群体意志的前提条件下，能最大限度而充分地发挥个人的意志与行为的自由的一种社会状态。法制是法的一系列规则、原则及与此相关的制度。

老年教育法治问题，更多的是关注宏观内容：国家层面老年教育立法问题、社会治理层面的问题；也涉及不少微观内容：老年学员的法治教育问题、老年教育机构教学中涉及到的法制内容。本课题所指内容主要在“中观”——老年教育机构管理可能涉及的内容。

一、法治意识问题

法治意识对于老年教育工作者的法律素质具有决定性意义。

法律常识教育或预防犯罪教育不能作为法制教育的全部。法律素质并不取决于公民对法律知识的了解程度，关键在于其是否具有基本的法治理念。

基本的法治理念：权利观念、责任观念、平等观念、罪刑法定观念、程序观念等。

法治教育要以法治理念教育为主要内容，以法治精神的塑造为核心。法治教育可以提高老年学员的素质，更是领导者的自我完善的需要。

以权利观念为例——把具体法律知识内化为法律意识 ,上升为法治精神。不仅要让人们知道自己享有哪些具体权利、义务———什么“可以做”、“应该做”、“禁止做”,更要真正知道“为什么”，知其所以然。

从“行为模式教育”上升为“意识模式教育”。

对于大多数老年教育工作者而言，立法解决了工作环境问题。

【案例】学员自发活动，老年大学派出医护人员保驾，产生救治问题如何看待？

——提供医护服务可以提升服务质量，符合“以人为本”的行为理念。

——提供医疗服务，既要求医护人员专技资格，也要求具备相应资质：

《医疗机构管理条例》第六条 机关、企业和事业单位可以根据需要设置医疗机构，并纳入当地医疗机构的设置规划。

第十四条 机关、企业和事业单位按照国家医疗机构基本标准设置为内部职工服务的门诊部、诊所、卫生所（室），报所在地的县级人民政府卫生行政部门备案。

第十六条 申请医疗机构执业登记，应当具备下列条件：

（一） 有设置医疗机构的批准书；

（二） 符合医疗机构的基本标准；

（三） 有适合的名称、组织机构和场所；

（四） 有与其开展的业务相适应的经费、设施、设备和专业卫生技术人员；

（五） 有相应的规章制度；

（六） 能够独立承担民事责任。

《学校卫生工作条例》第十五条学校应当配备可以处理一般伤病事故的医疗用品。

第十九条普通高等学校、中等专业学校、技工学校和规模较大的农业中学、职业中学、普通中小学，可以设立卫生管理机构，管理学校的卫生工作。

第二十条普通高等学校设校医院或者卫生科。校医院应当设保健科（室），负责师生的卫生保健工作。 　　

城市普通中小学、农村中心小学和普通中学设卫生室，按学生人数六百比一的比例配备专职卫生技术人员。 　　

中等专业学校、技工学校、农业中学、职业中学，可以根据需要，配备专职卫生技术人员。 　　

学生人数不足六百人的学校，可以配备专职或者兼职保健教师，开展学校卫生工作。

二、法律依据问题

老年大学依法进行管理需要法律依据，而国家层面没有老年教育相关立法（法律、行政法规和部门规章）。除了少数省市，多数地区也没有老年教育地方法规。近期通过的《安徽省老年教育条例》十分重要，影响也会比较深远。

以高校自主权（管理权）为例，可以分为行政权性的“权力”和民事性的“权利”。

【案例】老年大学有否行政权力？

行使行政性权力时实施的管理行为，类同于行政机关行使一般行政权力，由此引起的诉讼属于行政诉讼。如对于学生考试作弊的处理行为，实际上是依法实施的执法行为。学校在资产、社会关系方面行使的往往受民法调整，所实施的相关行为属民事行为。

【案例】老年大学的研究资料、教学资料是不是可以“天下老年教育是一家”？

知识产权是三大财产权之一。

老年教育产生于特殊时期、特殊条件，其特点“自主发展、友好合作”，但知识产权是民事法律重要内容。

管理实践中，既不可无视知识产权，也不可盲目定性、有罪推论。

【案例】学员屡次推销商品，经劝阻仍不改变，老年大学可否予以处罚？

老年大学根据是否依法设立，在此类关系处理上也存在以下问题：

是否具有法人资质？不具有法人资质怎么解决办学费用的筹措与使用？怎么以“单位”身份参与民事活动？

【案例】退费主体是老年大学还是老干部活动中心？

具有法人资质，民事法律关系得到了确立，但是否得到上位法规确认其拥有行政权性的“权力”？在这种背景下，怎么解决师资资格（执业与学术）？依据什么对学员进行处罚？学校是否要制定章程？相关法律地位、权利义务如何描述？

民事主体的本质条件包括两个方面：一是一定的社会经济条件的存在——这是决定性因素；二是国家法律的确认——是不可缺少的必备条件。

【案例】因疫情不能上课，教师减半发工资，部分开设网课。一学期后学员退费要求不能满足；上级主管部门规定不得开学。彼此权利义务边界在哪里？

在各地实践中，老年大学是一个比较严肃、规范的单位，从全国来看，大部分老年大学直接属于党委管辖范围。各级各类老年大学管理工作必须以“法"为准则，严格遵循合法性原则。

合法性原则，具体包括职权法定、法律优先与法律保留等原则要求。

三、教育公平问题

老年教育是一种公益性活动，其服务对象不仅是一个面，有一定的数量要求，如 “老年教育规划”中提出的20%，也有面向全体社会成员的不特定要求。

一种公共服务，必须以师生为本，必须是一种公平、公开、无偿且在相对人参与下的服务。管理者与被管理者之间应当建立起一种“服务与合作" 的相互信任关系，不再是传统意义上的“命令与服从" 单方强制型的对抗关系。

 “管理即服务" 是一种公共服务的法治理念。

 “公共服务"具体包括平等原则、比例原则与信赖保护原则等。

平等原则要求在老年大学管理中必须一视同仁，比如学员占用资源等方面都要受到相同的对待。

面向社会的学校与老干部学校要有定位区分。

比例原则要求管理必须适度，不要过度限制或侵害师生利益；老年教育的活动组织要有活力，要加强管理。

信赖保护原则即讲诚信、守诺言，不得随意改变已经做出的决定。疫情开设课程导致收退费问题，教师工资问题要有办法，有原则。

四、法治理念的司法适用问题

【案例】田某诉北京K大学拒发毕业证、学位证。K大学称：学校决定对考试作弊的田某“退学”处理；由于田不配合办理有关手续，校内一些部门工作不到位，造成田在退学后仍能继续留在校学习的事实。但这些不能证明田某的学籍已经恢复，没有学籍就不能获颁毕业证等。

法院在本案的审理中实际上运用了法律优先、比例、信赖保护及公平听证等法律原则。

“正当程序原则"的适用：

明确指出学校应当适用正当程序原则，即使法律中没有明确的程序规定，也不能连最基本的正当程序原则都可以不遵守。

【案例】未签约的老师点头应承的活动导致侵权，老年大学要否承担责任？

严明正当程序原则适用的具体要求，即相对人需要充分了解案件事实，才能够有针对性地进行陈述与申辩。