安徽省人大常委会办公厅二级巡视员

郭世东

2020年11月13日，安徽省第十三届人大常委会第二十二次会议表决通过《安徽省老年教育条例》（以下简称《条例》），自2021年1月1日起施行。《条例》的施行，有利于更好地保障老年人受教育权利，促进老年教育事业发展，构建老有所学的终身学习体系。

一、老年教育的概念与特征

1、老年教育的概念

   我国最早正式提出“老年教育”这个名词并使其成为国家政策概念的是《七年发展纲要》。当时的提法是“开展颐养康乐和进取有为相结合的老年教育”。直到《老年教育发展规划（2016-2020年）》才对“老年教育”的内涵和外延作了界定。明确“老年教育是我国教育事业和老龄事业的重要组织部分”。老年教育要包括“思想道德、科学文化、养生保健、心理健康、职业技能、法律法规、家庭理财、休暇生活、代际沟通、生命尊严等方面的教育。”

    国内对老年教育概念也有多种界定。河海大学出版社出版的《老年教育学》把老年教育界定为：“它是以老年人为对象，为老年人学习需要的满足、老年人素质提高、老年人对社会发展要求的适应而开展的终身教育活动。”

老年教育的定义有广义和狭义之分。广义老年教育包括老年学校教育、老年远程教育、老年社会教育；狭义老年教育仅指老年学校教育。

2、老年教育活动的基本特征

一是以老年人为对象的特征。

二是以老年人自主自由学习为本质的特征。

三是以授业、熏陶、活动三结合为教育方式的特征。

四是具有鲜明层次性的特征。

二、我国老年教育政策法规情况

（一）国家政策法律方面

我国老年教育政策法规体系大多是政策层面，梳理如下：

1994年国家10部委颁布《中国老龄工作七年发展纲要（1994-2000年）》提出：“实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐的目标”。

1996年颁布的《老年人权益保障法》指出：国家鼓励高等学校、中等职业学校和职业培训机构设置相关专业或者培训项目，培养养老服务专业人才。国家和社会采取措施，开展各种形式的健康教育，普及老年保健知识，增强老年人自我保健意识。规定了老年人有继续受教育的权利；国家发展老年教育，把老年教育纳入终身教育体系，鼓励社会办好各类老年学校。各级人民政府对老年教育应当加强领导，统一规划，加大投入。由此，老年教育学习纳入国家法律。

1999年，《关于全国老龄工作委员会成员单位职责的通知》明确：文化部将全面负责全国老年非学历教育工作，指导各级各类老年大学的工作。

2000年中共中央国务院关于加强老龄工作的决定。

2001年中央组织部门及国家文化、教育、民政、老龄委办等部门发布《关于做好老年教育工作的通知》指出：文化部门要会同有关部门制定老年教育事业发展规划和远景目标。

2006年印发的《中国老龄事业发展“十一五”规划》、2011年“十二五”、2017年“十三五”规划。

2016年，国务院办公厅印发《老年教育发展规划（2016-2020年）》，明确老年教育的任务。强调要求建立党委领导、政府统筹，教育、组织、民政、文化、老龄部门密切配合，其他相关部门共同参与的老年教育管理体制。由此，老年教育进入齐抓共管的体制。

2017年党的十九大报告提出：“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质。”

2019年国办发《关于推进养老服务发展的意见》。

2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》提出：“发挥在线教育优势，完善终身学习体系，建设学习型社会”。

(二)我省老年发展规划的实施意见

2017年，安徽省人民政府办公厅《关于加快“十三五”期间老年教育发展的实施意见》。其中，主要目标是：到2020年，基本形成覆盖广泛、灵活多样、特色鲜明、规范有序的老年教育新格局。老年教育法规制度逐步健全，职责明确、主体多元、平等参与、管办分离的管理体制和运行机制得到完善。老年教育基础能力有较大幅度提升，城乡社区老年教育快速发展、老年大学进一步发展和开放、远程教育有效运用、各级各类学校积极参与、全社会资源不断集聚的老年教育体系基本形成。教育内容不断丰富，形式更加多样，各类老年教育机构服务能力进一步增强。以各种形式经常性参与教育活动的老年人占老年人口总数的比例达到20%以上。

（三）、相关地方立法情况

到目前为止，国家尚未制定老年教育法，地方只有2002年7月天津市十三届人大常委会第三十四次次会议通过的《天津市老年人教育条例》、2007年徐州市颁布《徐州市老年教育条例》。2005年福建省颁布的《福建省终身教育促进条例》、2011年上海市、2014年河北省和2012年太原、2014年宁波五省市完成了终身教育立法。2014年成都市颁布了《社区教育促进条例》。据不完全统计，到2018年底，我国已有31个省市在终身教育、继续教育、成人教育、学前教育、社区教育、老年教育和家庭教育等领域开展法律现实实践，出台42部法规，推进了我国终身教育实践工作的开展。

三、制定老年教育条例的必要性

（一）积极应对人口老龄化的重要举措。

（二）贯彻落实党和国家决策部署的现实需要。

（三）加快推动我省老年教育发展的客观要求。  

四、老年教育条例的制定过程

1、起草。

省人大常委会高度重视老年教育立法工作，专门成立了立法起草组，由省人大常委会教科文卫工委牵头，会同省人大常委会法工委和省政府相关部门组成。起草组会同省老年大学协会等有关单位，多次赴省内外开展调研，在深入调研、系统梳理的基础上起草了《条例（草案）》初稿。省人大常委会副主任谢广祥率队开展专题调研，起草组先后多次赴部分市、县听取意见，并征求省直相关部门和各市人大的建议、公开征求社会公众意见，召开专家论证会和立法工作协调会，经过多轮调研、协调和修改后，于2020年7月14日提交省人大教科文卫委员会会议审议，通过了《条例（草案）》。

2、一审

7月29日，省十三届人大常委会第二十次会议对《安徽省老年教育条例（草案）》（以下简称草案）进行了第一次审议。

3、二审通过

11月12日，省十三届人大常委会第二十二次会议对《安徽省老年教育条例（草案修改稿）》进行了第二次审议。13日上午，法制委员会向主任会议作了汇报。当日下午，通过了该法规。

五、《条例》的主要内容

《条例》共27条，主要内容介绍如下：

（一）立法目的和依据。

《条例》第一条规定的立法目的是：保障老年人受教育权利，促进老年教育事业发展，构建老有所学的终身学习体系。接着就明确了教育法、老年人权益保障法为直接的法律依据。其实，党中央和国务院相关部门政策文件精神也是立法的依据。

（二）老年教育定义和法规适用范围

一是什么是老年教育？

本条例所称老年教育，是指以老年人为对象，为满足老年人实现终身学习、增进身心健康、参与社会发展的需求，由老年教育机构组织实施的教育活动。

二是什么是老年教育机构？

山东省于1983年9月17日率先成立了全国第一所老年大学。此后，上海、武汉等地纷纷效仿，直到2005年西藏老年大学建立，标志着我国在全国范围内都建立了老年大学。目前我国已有近6万所老年大学或学校。在校老年学习者超700多万人，另有上千万老年人通过社区教育、远程教育等形式参与终身学习。

本条例所称老年教育机构，是指由政府、企业事业单位、社会团体、其他社会组织或者公民个人举办的，从事老年教育活动的机构，包括各级各类老年大学、老年开放大学、老年教育学院、老年学校等。

1、各级各类老年大学：省、市、县级设老年大学，部门、行业企业、高校等举办的老年大学，各市电大成立老年开放大学，各县电大工作站成立老年教育学院，乡镇（街道）建老年学校，行政村（居委会）建老年学习点。等等。

2、国家开放大学是中华人民共和国教育部直属的，以现代信息技术为支撑，学历教育与非学历教育并举，实施远程开放教育的新型高等学校。学校在中央广播电视大学基础上组建，面向全体社会成员，强调优质教育资源的集聚、整合和共享，强调以现代信息技术为支撑，探索现代信息技术与教育的深度融合。积极探索养老与教育相互结合、相互促进的新模式、新方法，利用自身的办学体系，探索实现与全国近5万家各级各类老年大学，以及各种老年公寓、敬老院、托老所等进行优势互补、资源共享，实现信息、人员、服务等方面的互联互通。

3、安徽全民终身学习网。我省实施意见提出：到2020年力争远程老年教育覆盖全省各市、县（市、区），100%的乡镇（街道）建立老年学习网点，形成“省--市--县（市、区）--乡镇（街道）”四级远程老年教育网络。

三是明确适用范围为本省行政区域内老年教育及其相关活动。即有关管理、监督、检查等活动

（三）老年教育的性质和立法原则。

第三条规定，老年教育是国家教育事业和老龄事业的重要组成部分，应当坚持党委领导、政府主导、社会参与、面向基层、因地制宜、按需施教的原则，推动多元、特色发展，实现老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐，老有所安。

本条首先明确老年教育的性质地位，指出应当坚持的原则，在强调坚持“党委领导、政府主导”的同时，还要坚持“社会参与、因地制宜、按需施教”，推动多元化发展。

（四）政府统筹协调、经费保障、资源整合的职责。

建立健全老年教育管理体制，确保党和国家的相关决策部署落实到位。法规规定了各级政府的职责：

1、省、市、县级和乡镇人民政府、街道办事处的职责。

2、县级以上人民政府负责统筹协调本行政区域内老年教育工作，把老年教育纳入国民经济和社会发展规划以及教育事业发展规划，将政府举办的老年教育机构经费纳入同级财政预算，并拓宽老年教育经费投入渠道。将老年教育机构纳入城乡公共服务体系，整合利用本行政区域内教育、文化、科技、卫生、体育、养老等资源，改善各级各类老年教育机构办学条件，优先发展城乡社区老年教育。（第4条、第5条）

3、乡镇人民政府、街道办事处应当利用已有的公益性资源，兴办老年教育机构，开展适应老年人需求的教育活动。（第6条）   

4、各级人民政府应当通过政府购买服务、项目合作等方式，支持社会力量兴办老年教育机构，面向社会提供老年教育服务，发展老年教育事业。（第15条）

（五）县以上编制、老干部，以及县级以上人民政府教育、发展改革、人力资源社会保障、文化和旅游等部门职责。

《条例》有五条主要规定编制、老干部、发展改革、科技、民政、财政、人力资源社会保障、文化和旅游、卫生健康、体育等有关部门在各自职责范围内做好老年教育工作。

1、关于编制和老干部部门。第五条第二款规定，编制、老干部等部门在各自职责范围内做好老年教育工作。

2、关于教育和其他相关部门

县级以上人民政府教育部门为主管部门，其他部门为协管部门。

（1）会同有关部门建立和完善老年教育专兼职人员信息资料库，为老年教育机构提供师资信息服务。（第7条）

（2）会同有关部门编制老年教育发展规划实施方案，报本级人民政府批准后实施；会同有关部门研究制定老年人学习发展指南和学习资源建设标准，建立课程信息库。

支持开放大学举办老年大学，开展老年远程教育，建设老年教育网络学习平台。

鼓励其他学校和教育培训机构利用互联网、移动通讯等平台，开设老年教育课程。（第8条）

（3）教育行政、人力资源社会保障等有关部门应当依法保障老年教育机构专兼职人员在薪酬福利、业务进修、职称评聘、绩效考核等方面享有的权利和待遇。（第9条）

（4）省、设区的市人民政府教育行政部门应当支持省内高等院校兴办老年大学，充分利用高等教育资源加强老年教育相关学科专业建设、开展老年教育理论政策研究和交流合作，培养老年教育教学和管理人才。（第10条）

    （5）规定企业事业单位、社会团体及其他社会组织、居民委员会、村民委员会，应当支持老年教育事业（第11条）。

    （6）广播、电视、报刊、网络等媒体应当通过多种形式宣传老年教育，营造良好社会氛围（第12条）。

（7）规定县级以上人民政府教育行政部门应当会同有关部门定期对老年教育机构教学管理、教学活动等进行检查和督导。

 老年教育机构主办单位或者部门应当指导、协调所属老年教育机构开展工作。（第23条）。

（六）鼓励和支持社会力量参与老年教育。

充分激发市场活力，鼓励、支持各类社会力量通过多种形式参与老年教育，创新老年教育发展机制。

一是规定鼓励社会力量参与老年教育，鼓励在养老院、敬老院等养老服务机构中设立老年课堂等学习场所(第六条第三款).

二是鼓励和支持专家学者、教师以及其他具有专业知识和专长的人员从事老年教育以及相关研究工作(第七条第二款)。

三是鼓励其他学校和教育培训机构利用互联网、移动通讯等平台，开设老年教育课程。（第八条第三款）

四是规定各级人民政府应当制定政策措施，通过政府购买服务、项目合作等方式，支持社会力量兴办老年教育机构。（第十三条）

五是支持运用市场机制调节供需关系，优化老年教育的市场结构、内容和布局，鼓励社会组织和个人依法通过独资、合作等形式举办或者参与老年教育，通过提供师资、开发课程等方式支持开展老年教育活动。（第十四条）

（七）规范老年教育机构及其管理。

    老年教育机构作为老年教育的重要主体，在老年教育中发挥举足轻重的作用，推进其规范化建设，有利于提升其服务能力。老年教育机构主要是政府举办的老年大学，开放大学和广播电视大学举办的“老年开放大学”；企事业单位、社会团体、其他社会组织或者公民举办的老年大学、老年学校等老年教育机构。

1、《条例》第十五条明确了老年教育机构设立条件。

2、《条例》规定了老年教育机构依法开展活动。第十六条规定：“老年教育机构开展教育活动应当遵守法律、法规，执行国家方针政策，依法接受监督。”

3、《条例》规定了老年教育机构教学管理、内容和方式： 第十七条规定，老年教育机构应当建立教学和学员管理制度，根据老年人的特点和学习需求，制定教学计划，优化课程设置，丰富老年教育内容和形式，围绕思想道德、科学文化、身心健康、养生保健、闲暇生活、生命尊严、代际沟通、信息技术等方面，采取课堂学习、远程学习、体验式学习等方式，开展读书、讲座、参观、展演、游学、志愿服务等老年教育活动。

鼓励老年人自主学习，支持建立各类兴趣学习团队，引导广场文化活动有序开展。

4、《条例》规定了老年教育机构教学和管理队伍。

第十八条规定，老年教育机构应当建立结构合理、素质优良、适应老年教育需要的专兼职人员和志愿者相结合的教学和管理队伍。

从事老年教育工作的教师应当具有组织开展相关教学的能力或者相应的专业技术资格，志愿者应当具有相应技能。国家对从事老年教育工作的教师资格等有规定的，从其规定。

鼓励老年人利用所学所长，参加社区助学志愿服务，参与老年教育工作。

5、《条例》规定了老年教育机构安全保障措施：第十九条规定，老年教育机构应当为老年人接受教育提供便利条件；根据老年人安全需求，在建筑安全、消防和卫生防疫等方面采取相应措施，保障老年人在教育活动中的人身安全。

6、《条例》规定了老年教育机构按照有关规定收取学费。第二十条规定，老年教育机构可以根据办学成本、经济发展状况和群众承受能力，按照有关规定收取学费。老年教育机构应当依法建立健全财务管理制度，严格管理、合理使用老年教育经费；不得违反国家有关规定作虚假宣传、收取费用。

7、《条例》规定了老年教育机构资源共建共享。第二十一条规定，鼓励老年教育机构之间开展协作，共建共享教学资源，实行优势互补，提高教育资源的使用效益。鼓励和支持老年教育机构参加长三角地区合作，实现老年教育网络互联互通、资源共建共享，推动一体化发展。

8、《条例》规定,老年教育机构工作人员的权利和待遇，依照法律、法规的规定办理。

9、《条例》规定发挥老年大学优势与引领作用，推进老年教育向基层延伸。一是在教学活动、课程资源、师资培训等方面提供支持，推进老年教育向基层延伸；二是以建立分校或者教学点、选送教师、配送学习资源、提供人员培训和开展远程教育等方式，为基层和农村社区老年教育提供支持。

（八）规范老年教育的奖惩措施

《条例》规定了规范老年教育的奖惩措施。

一是关于奖励措施。规定对老年教育工作中做出突出贡献的组织和个人，按照国家和省有关规定给予表彰、奖励。

 二是关于处罚措施。规定县级以上人民政府教育行政部门以及其他相关部门未履行法定职责的法律责任。

三是关于兜底处罚规定。这是链接规定，违反本条例规定的行为，法律、行政法规已有处罚规定的，从其规定。